El profesional de la carretera, el abogado y el técnico
adscritos a una organización ministerial, autónoma, semiautónoma o municipal,
tienen en común que al ejecutar su labor cotidiana ordinaria en la oficina o en
el campo, se desempeñan como funcionarios
públicos. Por lo tanto sus decisiones, expresadas por medios de documentos
escritos u órdenes verbales, son parte esencial de un “acto administrativo” o constituyen en sí mismas actos administrativos
per se. Debiéndose sujetar a lo establecido por la Ley General de
Administración Pública (LGAP).
Por ello es de capital importancia el marco de acción general que
tiene el funcionario en su acción cotidiana, delimitado por la norma 11 de la
Constitución Política (COPOL):
Artículo 11.-Los funcionarios públicos son simples depositarios de la
autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no
pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento
de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para
exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La
Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de
evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente
responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus
deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y
rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones
públicas. (el párrafo subrayado es
intencional).
Y en resonancia con esta norma se establece el art. 11 de la LGAP en
el mismo sentido:
1. La Administración Pública actuará sometida al
ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar
aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala
jerárquica de sus fuentes.
2. Se considerará autorizado el acto regulado
expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque
sea en forma imprecisa.
En conjunto de ambos artículos deriva que la norma escrita establece el marco regulatorio general del empleado
público, según el orden en que lo establece el art. Art. 6 LGAP:
La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico
administrativo se sujetará al siguiente orden:
a) La Constitución Política;
b) Los tratados internacionales y las normas de la
Comunidad Centroamericana;
c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;
d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan
las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;
e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los
estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y
f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos,
centrales y descentralizadas. (…)
Donde ha de tenerse presente lo
establecido en el art. 7 LGAP, en cuanto a que la buena costumbre se eleva a la
categoría de “norma jurídica” en ausencia de aquella. Hecho frecuente en el uso
de las vías nacionales, especialmente en zona rural:
1. Las normas no escritas -como la costumbre, la
jurisprudencia y los principios generales de derecho- servirán para
interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento
escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan.
2. Cuando se trate de suplir la ausencia, y no la
insuficiencia, de las disposiciones que regulan una materia, dichas fuentes
tendrán rango de ley.
3.
Las normas no escritas prevalecerán sobre las escritas de grado inferior.
No obstante lo afirmado, si bien la norma es el marco de referencia
básico, la “discreción del funcionario” es un atributo totalmente legal en
nuestro ordenamiento legal, operando en el marco conceptual jurídico del “PODER DE IMPERIO QUE OSTENTA EL ESTADO”[1].
Y que nuestro ordenamiento regula bajo principios que la propia ley
señala: arts. 15, 16, 17, 160, 216, entre otros. Discrecionalidad que en el
orden policial es frecuentemente irrespetada como resultado del espíritu
castrense que sigue prevaleciendo en este campo. Por ello es preciso ahondar en
este tema.
El art. 108.b LGAP
identifica el abuso de autoridad como
una usurpación de los derechos propios del administrado. Ejemplos en el campo
vial son: inventar la causa de una infracción de tránsito, establecer retenes
policiales para detener una huelga legal.
Por su parte el abuso de poder viene tipificado por los arts. 130.3, 131.3,
161. LGAP. Esta conducta jurídica se
asocia al dolo[2] y
a la intención torcida de buscar en el acto administrativo un fin personal o un
beneficio a un sector particular, por encima del interés o bienestar común.
La figura siguiente ilustra lo comentado.
Por ello una conducta discrecional adecuada, viene señalada por la
norma 216.1 LGAP:
La Administración deberá adoptar sus resoluciones dentro del procedimiento
con estricto apego al ordenamiento y, en el caso de las actuaciones
discrecionales, a los límites de racionalidad y razonabilidad implícitos
en aquél.
Donde racionalidad en este
campo se entiende como el acto administrativo en cuyo proceso se observe la
normativa legal bajo un marco racional, lógico y congruente.
Y el concepto de razonabilidad
se refiere a lo que es justo y equitativo de acuerdo a los valores de la sociedad.
Sobre este tema vale recordar la
sentencia de la Sala Constitucional al acoger un recurso de amparo el
13/10/2011 sobre las cámaras montadas en la autopista Cañas, fundamentad en la
falta de la razonabilidad de la
sanción pecuniaria[3]:
“… la
Presidenta de la Sala Constitucional, Ana Virginia Calzada, quien aclaró que en
este momento tienen en estudio las acciones y por ende paraliza el cobro total
de las multas pero no impide que se sigan realizando. “Esto lo que suspende es
el acto administrativo, es decir el cobro de la multa, pues en las acciones se
indica que es desproporcionada. Pero no imposibilita al Cosevi de seguir
sancionando el exceso de velocidad”, indicó Calzada.
La discrecionalidad del
funcionario público también está tutelada jurídicamente por los principios de
la lógica (art. 160 LGAP), la ciencia y la técnica (art. 16 LGAP), lo cual
viene a reforzar los conceptos previos; y puede esgrimirse en un tribunal de justicia
para derogar un acto administrativo con responsabilidad civil y penal del
funcionario.
No obstante, siempre es posible que se dicten actos
administrativos contrarios a estos principios, los cuales deben desobedecerse.
Su marco legal viene establecido por los arts. 107 y 108 LGAP:
Artículo 107.-
1. Todo servidor público estará obligado a
obedecer las órdenes particulares, instrucciones o circulares del superior, con
las limitaciones que establece este Capítulo.
2. El servidor no estará obligado a obedecer
cuando el acto no provenga de un superior jerárquico sea o no inmediato.
Artículo 108.-
1. Deberá desobedecer el servidor cuando
se presente cualquiera de las siguientes circunstancias:
a) Que la orden tenga por objeto la realización
de actos evidentemente extraños a la competencia del inferior; y
b) Que el acto sea manifiestamente arbitrario, por
constituir su ejecución abuso de autoridad o cualquier otro delito.
2. La obediencia en una cualquiera de estas
circunstancias producirá responsabilidad personal del funcionario, tanto
administrativo como civil, sin perjuicio de la responsabilidad penal que pueda
caber.
De donde resulta nítido que el
buen servidor público está obligado a desobedecer los actos administrativos de
un superior, cuando trasgredan lo establecido.
En el campo propio de los inspectores de tránsito, el acto
administrativo por excelencia lo constituye la atención del accidente de
tránsito. Así, el procedimiento administrativo del acto está constituido por
elementos como el levantamiento de datos de los conductores, los indicios y el
plano del accidente. Y la notificación por la confección y firma de las boletas
de citación. De esta forma tal acto
administrativo tiene todos los elementos para convertirse en un “acto perfecto”
a la luz de la teoría jurídica del acto.
A su vez este acto administrativo
constituye el primer eslabón de la cadena jurídica penal. Y es en este ámbito,
que el funcionario público se integra al marco del Sistema de Administración de
Justicia, constituyendo este acto piedra angular del ámbito penal, en calidad
de prueba idónea. Prueba que deberá examinarse bajo el “principio de la sana crítica” señalado por el artículo 142 del
Código Procesal Penal (C.P.P.). Valoración jurídica que incluye la privación de
libertad (arts. 254, 255 Código Penal C.P.). De ahí la doble responsabilidad de
los profesionales de la carretera.
Pero su responsabilidad no
termina aquí: el contenido material del Informe del Inspector es de enorme
valor para el campo civil. Esto es, de él depende en buena parte el
reconocimiento de los daños y perjuicios
que la autoridad judicial lleve a cabo.
Todos estos elementos de alta importancia social, nos han movido a
establecer este Programa de Postgrado, con el propósito de mejorar la sociedad
costarricense.
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